Дослідники Катажина Салах та Міхал Бжезінський дійшли висновку, що у випадку польської економіки кількісні показники олігархізації знаходяться на відносно низькому рівні. Використовуючи модифікований метод Керолайн Фройнд, C. Freund, Rich people, poor countries. The rise of emerging-market tycoons and their mega firms, Peterson Institute for International Economics, Washington, D. C. 2016, s. 24. вони підрахували, що з 266 людей, які протягом 2002–2018 років входили до списку 100 найбагатших поляків за версією тижневика Wprost, тільки 13 (себто 5 %) мають політичні зв’язки; натомість близько 7 % мають власність, отриману внаслідок приватизації. Навіть за найбільш песимістичними оцінками 2014 року політичні зв’язки мали значно менше ніж 30 % найбагатших поляків із цього списку. Цей показник останніми роками помітно знижується, про що свідчать як дослідження Салах та Бжезінського, так і приблизні оцінки поточних списків найбагатших поляків, складені авторами цієї статті. Для порівняння: як показують дослідження Фройнд, 2014 року в європейських країнах, де розвивається ринок, політичні зв’язки такого типу демонструвало в середньому майже 60 % найбагатших громадян.
Метою політичних та економічних змін після 1989 року було створення демократичної правової держави на основі глибокої інституційної перебудови, а в економічній царині — побудова ліберальної та відкритої ринкової економіки.
Загальні принципи трансформації набули в Польщі специфічної форми, зокрема, внаслідок історично обумовлених переваг працівників державних підприємств.
Окрім того, ключове значення мав спосіб планування та проведення приватизації держпідприємств. У Польщі вона була повільнішою і не такою глибокою, як у більшості інших постсоціалістичних країн, а її форма була не такою сприятливою для формування олігархії.
Ми виокремили сім причин, які, на нашу думку, гальмували розвиток олігархії в Польщі після 1989 року. Розділимо їх на дві групи: первинні та привнесені. Первинні фактори — умови, що випливають зі спадщини реального соціалізму; вони передусім пов’язані з системою контролю й управління державними підприємствами, а також зі спробами трансформувати форми власності у 1980-ті роки. Привнесені фактори — результат свідомих рішень у галузі політико-економічної трансформації, особливо тих, що стосувались методів і процедур проведення приватизації.
Первинні фактори
Особливе становище трудових колективів на державних підприємствах
У результаті суспільних процесів, пов’язаних із виникненням руху «Солідарність», і повсюдними очікуваннями трудових колективів, у вересні 1981 року комуністичний уряд ухвалив новий закон про держпідприємства та доповнювальний акт про самоврядування. Ці документи перетворили держпідприємства на незалежні від правління господарські суб’єкти, які самі себе фінансували і в яких значна частина права власності перейшла в руки органів самоврядування — робітничої ради та загальних зборів колективу. Через вісім років, коли в Польщі починалися постсоціалістичні перетворення, стало зрозуміло, що працівники почуваються справжніми власниками підприємств і без їхньої згоди не можна було починати процесу трансформації власності.
Держава не могла вільно розпоряджатися держпідприємствами: для цього їй була потрібна згода працівників кожного конкретного підприємства.
Потужна роль профспілок і робітничих колективів, які за законом де-факто мали часткові права власності на держпідприємства, значною мірою визначила форму польської моделі трансформації в цій сфері — унікальної серед постсоціалістичних країн. Унаслідок цього в польській економіці простір для потенційної олігархічної системи був дуже обмеженим. А за кордоном ситуація була іншою, наприклад, у Росії після розпаду СРСР профспілки були слабкі й мали незначний вплив на економічну трансформацію.
Невдалий обмін влади на власність
В останні роки існування реального соціалізму в Польщі та інших країнах табору почалося переміщення капіталу та нематеріальних ресурсів держпідприємств у сферу приватної економіки, яка швидко розвивалася. Це явище пропагували та впроваджували соціалістичні бізнес-еліти (дирекції держпідприємств та економічні функціонери найвищого рівня з центральних органів). Це явище було пов’язано з масштабнішими процесами, які в журналістиці та наукових дослідженнях іноді називають обміном влади власністю чи захопленням власності номенклатурою.
У багатьох країнах біля джерел подібних процесів стояли бізнес-еліти, які через кілька років виросли до рівня олігархії. Економіст Сєрґєй Браґінський зазначає, що навіть після кільканадцяти років економічних перетворень у Росії 43 % олігархів усе ще мали номенклатурне походження. S. Braguinsky, Postcommunist oligarchs…, s. 307. А в Польщі з 1991 року така номенклатурна приватизація почала зникати, і ось чому.
По-перше, 1990 року на дуже багатьох великих держпідприємствах старий номенклатурний директорський склад усунули від влади.
Місце старого керівництва посіли молоді люди, які мали підтримку трудових колективів і зазвичай були пов’язані з ідеологією «Солідарності».
Це було фактичним розривом спадкоємності між старою та новою бізнес-елітами.
По-друге, у червні 1990 року ухвалили закони, які дозволяли вимагати повернення незаконно захопленого майна держпідприємств, а також узалежнювали розпорядження майном підприємств від згоди установчого органу, себто держави.
По-третє, стрімкий розвиток лізингової приватизації (на підставі акту про приватизацію від липня 1990 року) уможливив законний перехід всієї власності підприємств до інсайдерів — не тільки керівництва, а й працівників. Це дозволило передати власність колишніх державних підприємств у приватний сектор у більших масштабах, причім без несхвалення суспільства, як це було у випадку, коли номенклатура захоплювала підприємства.
Привнесені фактори
Деконцентрація та демонополізація державних підприємств до приватизації
У Польщі, як і в більшості країн за залізною завісою, чимало держпідприємств, особливо великих, мали структуру комбінатів. Такі виробничі комплекси або об’єднання суміжних виробництв у рамках одного підприємства були галузевими монополістами. Тож природно, що приватизація таких соціалістичних гігантів призвела до утворення олігархічних груп. У Росії, наприклад, відбулася передача галузевих комбінатів у приватні руки.
У Польщі з самого початку приходу до влади уряду Тадеуша Мазовецького восени 1989 року важливим елементом економічної політики було роздріблення таких комплексів держпідприємств. З вересня 1989 по червень 1991 року розділили 66 комбінатів і виробничих об’єднань і створили близько 530 нових окремих держпідприємств. Такі перетворення відбулися, наприклад, на підприємствах, які обслуговують сільське господарство або ж виробляють алкогольну продукцію, а також у автотранспортних об’єднаннях і вугледобувних компаніях. Творці польської трансформації були переконані в тому, що конкуренція — ключовий елемент ринку, а основними економічними суб’єктами повинні бути окремі незалежні підприємства.
Індивідуалізація приватизаційних проєктів
Польська приватизація загалом мала низинний характер — ініціатива належала органам підприємства, себто фактично представникам колективу. Сама процедура приватизації базувалась на принципі індивідуалізації проєктів (case by case, тобто розгляд кожного випадку окремо). Щоправда, це сповільнювало темпи змін, але, безумовно, сприяло продуманому відбору інвесторів. Окрім цього, велася ретельна підготовка індивідуальних проєктів приватизації: оцінка фінансового становища і вартості кожного підприємства (двома методами), формалізовані принципи пошуку потенційних інвесторів, а також тривалі доприватизаційні переговори.
Як правило, у Польщі не проводились двосторонні перемовини, в яких беруть участь тільки продавець (тобто представник держави, яка є власником) і покупець в особі приватного інвестора. А такий формат потенційно загрожує непрозорістю та корупцією.
У польських передприватизаційних переговорах завжди брало участь три сторони (продавець, покупець та працівники підприємства), а у випадку великих підприємств — навіть чотири чи п’ять (додатково — представник Антимонопольного управління та міністра фінансів).
Контролювання трудовими колективами процесу приватизації та прозорі процедури трансформації значно зменшили потенційну політичну ренту (тобто особисту вигоду) від приватизації держпідприємств. Це радикально обмежувало спроби олігархізувати економіку.
Відсутність викупу підприємств менеджментом за допомогою кредитів
У Польщі не було так званого leveraged management buy-out, коли керівництво викуповувало підприємства, взявши банківські кредити. Річ у тому, що автори польської приватизації побоювались повторення — цього разу у великих масштабах — сумного досвіду, пов’язаного зі створенням так званих номенклатурних компаній у 1988–1990 роках. У інших країнах, де використовували management buy-out, D. Čengić, Privatisation and management buy-out: The example of Croatia, «Communist Economies and Economic Transformation», 1996, vol. 8, No. 4. приватизація таким чином була першим кроком до створення олігархічних структур. Щоправда, в Польщі існувала так звана вторинна менеджерська приватизація (викуп керівним персоналом орендованих акцій підприємств у працівників, які їх отримали в процесі приватизації), але ці явища не можна порівнювати. Річ у тім, що, за законом, методи приватизації, в результаті яких контроль над підприємством переходив до працівників, не могли використовуватися у випадку великих підприємств. А саме такі підприємства могли стати базою для появи олігархії.
Невдала масова приватизація
У багатьох постсоціалістичних країнах олігархічна система розвивалася на основі масової (або ваучерної) приватизації. Такий її вид застосовувався, наприклад, у Чехії, де у 90-х роках провели кілька хвиль так званої купонівки. У результаті ще навіть 2020 року серед найбагатших чехів лідирували бенефіціари ваучерної приватизації. У Росії саме така приватизація посприяла появі олігархії, призвівши до того, що номенклатура масово захоплювала підприємства, скуповуючи ваучери і відтак відбираючи у трудових колективів власність.
У Польщі лише 1994 року ухвалили Програму масової приватизації, яка охопила 512 підприємств (здебільшого середніх), суттєво ослаблених перебуванням упродовж кількох років у передприватизаційному підвішеному стані, а отже, небагато вартих. Річ у тому, що впродовж тривалого часу не було політичної волі для проведення масової приватизації — уряд не міг забезпечити більшість у Сеймі для ухвалення відповідного закону.
У результаті цього реальний масштаб програми був невеликий, що не давало можливості акумулювати значний капітал, який би міг стати відправною точкою для розвитку олігархічних структур.
Особливість розвитку банківської сфери
У більшості постсоціалістичних країн, особливо Росії, поява економічних олігархів обумовлювалася попереднім розвитком приватних банків, яким часто допомагали держурядовці та спецслужби. У Польщі такої ситуації не було. У квітні 1988 року на базі 430 відділень Національного банку Польщі постало дев’ять потужних (але конкурентних між собою) державних комерційних банків. Через кілька років польська банківська система широко відкрилась для приватизації за участю іноземного капіталу.
Наступні уряди проводили послідовну та раціональну політику щодо фінансового сектора. Після внесення змін до Закону про банківську діяльність у квітні 1992 року Національний банк Польщі помітно посилив умови ліцензійної політики, що поставило вже наявні державні банки у привілейоване становище. А 1993 року розпочалася приватизація цих дев’яти банків — через фондову біржу, але, як правило, за участі стратегічних інвесторів, обраних зі знаних західноєвропейських фінансових установ та банків.
І незважаючи на все це, істеблішмент попереднього ладу в 1988–1990 роках створював інституційне забезпечення для своєї майбутньої діяльності у фінансовому секторі. Це відбувалося шляхом створення власних банків і небанківських установ та зайняття ключових позицій у державних банках та страхових компаніях. Але з самого початку ця група підпадала під вимоги ринкової економіки й не мала жодних привілеїв чи особливої прихильності влади. Завдяки цьому, окрім спорадичних випадків, підприємцям такого роду не вдалося утримати власність у своїх руках.
Банки, створені попередньою номенклатурою, виявилися фінансовими одноденками, а їхні власники не відіграли жодної ролі в польській економіці.
Схоже, головною причиною такого стану речей стала шокова терапія Бальцеровича: швидкий розрив спадкоємності між старою та новою економічною системами, а також те, що держпідприємства та нові приватні банки були кинуті на глибоку воду ринкової економіки. І при цьому влада допустила велику кількість банкрутств і твердо вирішила, що не буде робити ніяких особливих точкових дій із порятунку підприємств, які розорюються. Це дещо охолодило запал потенційних олігархів і в самому зародку знищило ті статки, які могли розростатися тільки за державної підтримки.
Як уникнути олігархізації
У Польщі після 1989 року власне в економіці була найпомітніше розірвана функціональна та інституційна тяглість між реальним соціалізмом і новою польською державою. Передусім це стосувалося грошово-кредитної політики, банківської системи, звільнення підприємництва й функціонування держпідприємств. Економічні перетворення на межі 1980–1990-х років були виходом у невідомі води ринкового капіталізму. Такий перебіг початкового етапу трансформації приніс певні негативні соціальні наслідки, проте запобіг вкоріненню в економіці постсоціалістичних структур. Це був важливий фактор захисту Польщі від олігархізації, з якою пов’язані негативні економічні та соціально-політичні наслідки: надмірна нерівність, утрата соціальної згуртованості та недовіра громадян до влади. K. Sałach, M. Brzeziński, Political connections…, s. 2; J. Fidrmuc, L. Gundacker, Income inequality and oligarchs in Russian regions: A note, «European Journal of Political Economy», 2017, vol. 50.
Одним із наслідків було те, що в Польщі впродовж багатьох років після початку трансформації зберігався доволі великий сектор держпідприємств — їхня частка більша, ніж у багатьох країнах зі схожим або набагато вищим рівнем розвитку. Цей факт активно критикують ліберальні економісти. Наприклад. R. Trzeciakowski, Wciąż za dużo państwa w polskiej gospodarce, Forum Obywatelskiego Rozwoju, 9 vi 2016 (Analiza for, 8/2016). Однак, визнаючи важливість цієї критики, слід зазначити, що, окрім інших факторів, великий сектор держпідприємств, який досі існує в Польщі, можна розглядати як своєрідну плату за відсутність олігархії.
Загалом економічна трансформація мала шоковий характер, а ринкові механізми запроваджувалися досить рішуче. Однак ситуація з приватизацією була іншою.
Приватизація (особливо найбільших держпідприємств) проходила повільно і під жорстким контролем профспілок, а спроба зробити цей процес масовим закінчилась невдачею.
Отже, в Польщі не було відповідних умов переходу державної власності в руки олігархів. P. Mihályi, I. Szelényi, Rent-seekers…, s. 19.
З точки зору теорії пошуку ренти (rent seeking), великий сектор держпідприємств, як і значні олігархічні структури, є джерелом потенційних політичних дивідендів. Політична рента і пов’язані з нею прояви корупції й кумівства, а також зниження ефективності економічної системи, виникають на стику або держави та олігархічних структур, або держави, держпідприємств та політичних кіл (наприклад, партій).
Важко сказати однозначно, яка з цих ситуацій соціально, економічно та політично менш шкідлива. Ба більше, приклади таких країн, як Україна, показують, що великий державний сектор може співіснувати з олігархічною системою (в Україні великий держсектор використовується олігархами як джерело ренти). Проте аналіз того, як останніми роками функціонує польська економіка в порівнянні з більш олігархізованими державами, може породити гіпотезу (наголосимо: радше інтуїтивного плану) — в постсоціалістичних країнах широкий сектор держпідприємств є все ж меншим злом, ніж розвинені олігархічні структури. Водночас слід розуміти, що спосіб проведення приватизації не був єдиним фактором, від якого залежало утворення олігархії.
Цей текст — частково змінена і скорочена версія статті «Oligarchia w Polsce — dlaczego jej nie ma?», опублікованої в науковому журналі Sprawy Międzynarodowe (2020, том 73, №4).
Переклала Марія Шагурі
