Польща повинна прагнути збільшення оборонного потенціалу Європи, під яким ми розуміємо суму оборонного потенціалу європейських країн, і використовувати при цьому інструменти Європейського Союзу. Збільшення європейської обороноздатності збільшує шанси на збереження миру в Європі, найбільшим бенефіціаром якого є Польща. Це також сприятиме зміцненню трансатлантичних звʼязків. Польща є ключовою країною для надійності глобального стримування з боку США та захисту Східного флангу НАТО, і в умовах погіршення міжнародної економічної ситуації вона повинна проводити активну політику, спрямовану на збільшення автономного потенціалу стримування. А це вимагає прагматизму.
Юстина Ґотковська у своїй аналітичній статті бере до уваги значну політичну інструменталізацію громадської дискусії про європейську та зовнішню політику Польщі, майже повну їхню підпорядкованість потребам негайної внутрішньополітичної боротьби, а часом — приватним інтересам чи антипатіям її учасників. Її оцінювання міжнародної ситуації не викликає заперечень. Ми є свідками ослаблення американського лідерства — політичного, військового, технологічного та духовного потенціалу Америки, який протягом останніх десятиліть забезпечував їй перевагу над супротивниками та визначав її провідну роль у світі.
Нинішня криза має структурний характер і не була спровокована політикою Дональда Трампа. Не варто очікувати, що вона вирішиться під час каденції Джо Байдена. Зрештою, багато що свідчить про те, що обидва президенти — тільки різні прояви одного і того ж явища.
Становище Польщі визначає Росія
Послаблення американського лідерства може мати величезні наслідки для позиції Польщі на міжнародній арені. Наша країна є одним із найбільших бенефіціарів Pax Americana, в широкому розумінні — світу, що формується під впливом участі Сполучених Штатів у глобальній політиці, у створенні універсальних норм і міжнародних інституцій, які є їхнім проявом. Протягом останнього десятиліття ХХ століття саме американське лідерство призвело до подолання ялтинського поділу Європи, возз’єднання Німеччини та відновлення незалежності Польщі.
Після закінчення Холодної війни Сполучені Штати вирішили продовжити свою присутність в Європі, щоби вона стала вільною, об’єднаною та мирною, а отже, самодостатньою — такою, що більше не потребувала б американських гарантій безпеки. Основою такої Європи мав стати Північноатлантичний альянс, розширення якого на Польщу та інші держави Центральної Європи було інструментом реалізації цієї концепції.
Однак у Польщі ми часто забуваємо, що головним адресатом американської політики створення вільної, єдиної та мирної Європи була Росія.
Якби вона стала країною, здатною брати участь у демократичному процесі європейської інтеграції та членства в НАТО, можна було би вважати, що мир у Європі гарантований надовго. Тоді б не було більше необхідності у військовій присутності американських сил у регіоні.
Документи, що стосуються відносин між НАТО і Росією (добірку яких під редакцією Роберта Купєцького та Марека Менкішака видав Польський інститут міжнародних справ) свідчать про те, що Росія не була зацікавлена в реалізації такої політики. Російські еліти повважали демократизацію своєї країни загрозою для збереження її в ролі дворегіональної наддержави. Як наслідок, Росія неодмінно повинна була стати основним противником об’єднання Європи та американської концепції європейського ладу.
З цього випливає дуже важливий для наших міркувань висновок. Роль Польщі в американській глобальній стратегії є продовженням американської політики щодо Росії. Якби Росія стала демократичною, значення Польщі звелося б до ролі одного з багатьох учасників європейської інтеграції з досить обмеженим значенням. Саме агресивна політика Кремля перетворює Польщу на державу східного флангу НАТО з найбільшим військовим і політичним потенціалом, на важливу союзницю США у їхній глобальній стратегії стримування не тільки Росії, але й Китаю.
Американське глобальне стримування ґрунтується на припущенні, що обидва театри, в які залучений американський потенціал — Європейський та Тихоокеанський басейни — пов’язані спільністю стратегічних інтересів Пекіна та Москви. Будь-яка ескалація конфлікту в одному з цих театрів відкриває вікно можливостей для того супротивника, який домінує над іншим, позаяк США не в змозі долучитися до двох великих конфліктів водночас.
Рятівним колом у цій ситуації є збільшення оборонного потенціалу європейських союзників Америки. Зокрема, з цієї причини інвестиції в можливості, завдяки яким можлива злагоджена співпраця з реалізації американської глобальної стратегії — це спосіб польської участі у підтримці миру в Європі, а отже, і в самій Польщі. На практиці це означає розвиток повного спектра звичайних можливостей, але без перспективи створення автономного європейського ядерного стримування.
Чому все саме так? Стратегія США ґрунтується на ядерному потенціалі, який поширюється не тільки на Америку, а й на її союзників, що робить Сполучені Штати винятково привабливим партнером. У цьому плані Китай та Росія значно відстають від Америки, і навіть якби значення Вашингтона похитнулося, ця країна все одно не поступиться своєю перевагою.
Навіть якщо протягом найближчих десятиліть американську залученість у Європі переглянуть та реструктуризують, доки існує потреба у ядерному стримуванні Росії, Сполучені Штати постійно підтримуватимуть збереження миру в Європі та матимуть статус важливого гравця в Європі.
Американське стримування — найдешевший варіант
У дискусії з приводу так званої європейської стратегічної автономії часом лунають заклики створити європейське, незалежне від американського, ядерне стримування. Утім, це майже нереально.
Жодній із європейських ядерних держав (ні Франції, ні Великобританії) не під силу розкрити свою ядерну парасолю на всю Європу.
Це вимагало б значних інвестицій у нові можливості, поява яких порушила б стратегічний баланс і змусила б Росію і Китай збільшити вкладення в ядерний потенціал.
Проте якби раптом виявилося, що таке розширення необхідне, європейським країнам довелося б узяти на себе витрати на модернізацію цього потенціалу. І тоді це становило б не 2 % ВВП, які зараз виділяються на оборону в бюджетах європейських країн, а, ймовірно, близько 6 % ВВП. Американська парасолька безпеки над Європою є (і залишатиметься) найдешевшим із доступних варіантів.
Європі (незалежно від суспільних настроїв) доведеться інвестувати у власну обороноздатність, яка забезпечує автономну проєкцію сили, яку, однак, доведеться використовувати як інструмент спільної трансатлантичної відповідальності за збереження миру у світі і передусім — серед найближчих сусідів Європи.
Європейські уряди повинні переконувати своїх виборців у тому, що для підвищення безпеки континенту та зменшення ризику збройного протистояння на його території, що випливає врезультаті обмежених можливостей США, необхідно збільшити автономний оборонний потенціал Європи понад рівень стратегічного стримування.
Однак європейський потенціал складатиметься з окремих потенціалів країн-членів. Пропозиції створити наднаціональну європейську армію залишатимуться фантазією доти, доки, наприклад, Франція не буде готова європеїзувати своє постійне місце в Раді Безпеки ООН та підпорядкувати європейським інституціям свій Іноземний легіон, солдати якого присягають «вірністю та честю служити Франції» та її інтересам, а не Європі.
Домінування найсильніших — загроза єдності Європи
Це підводить нас до найскладнішої проблеми в дискусії про стратегічну автономію Європи, а саме до процесу ухвалення рішень про застосування сили, тобто до використання цієї автономії, а також демократичного контролю над нею. Ключові компетенції, що визначають мету та діапазон застосування національних збройних сил, залишаються виключно прерогативою європейських держав.
Тим часом процес європейської інтеграції де-факто застряг на мілині. Поглибити її шляхом змін у договорах наразі неможливо через необхідність проводити потім ратифікаційні референдуми, принаймні у кількох країнах-членах.
Французький, голландський, ірландський, данський та нещодавній, пов’язаний із брекзитом британський досвід підтверджують тезу про те, що будь-який референдум, який розширює компетенцію європейських інституцій стосовно країн-членів, закінчиться фіаско.
У таких обставинах нам доведеться постійно мати справу зі спробами поглибити інтеграцію позадоговірними методами, за допомогою рішень Суду Європейського союзу або креативної інтерпретації договорів Європейською Комісією. У довгостроковій перспективі це може призвести до серйозної політичної кризи з непередбачуваними наслідками.
Змінити ситуацію можна лише за умови обмеження впливу великих європейських держав на процес прийняття рішень про застосування європейської сили. В протилежному випадку асиметрія політичних потенціалів швидко призвела б до присвоєння європейського оборонного потенціалу Францією та Німеччиною та його використання для захисту не європейських, а французьких чи німецьких інтересів. Однак сьогодні ніщо не вказує на готовність цих еліт обмежити власні прагнення та впливи заради побудови спільного європейського дому.
Вихід Великобританії з ЄС посилює прагнення Німеччини та Франції використати свою перевагу над іншими учасниками європейської інтеграції для просування власних національних інтересів.
Ця перевага має як формальні прояви (це, наприклад, помітно у механізмі ухвалення рішень більшістю голосів у Європейському Союзі, в якому після брекзиту посилюється дисбаланс), так і неформальні (що, зокрема, проявляються у формі зростання представництва Франції та Німеччини у найважливіших Європейських інституціях: жодна країна Тримор’я Ініціатива трьох морів — об’єднання 12 держав ЄС, розташованих у Центральній і Східній Європі: від Естонії до Хорватії і Болгарії. не має там своїх представників на керівному рівні).
Ми вже тривалий час спостерігаємо тенденцію, коли Париж і Берлін висловлюються від імені Європи. Останнім часом це стало особливо помітним у форсуванні канцлеркою Меркель завершення будівництва північних газопроводів. Водночас міністр закордонних справ Німеччини Гайко Маас запропонував, щоби заради підвищення ефективності зовнішньої політики Європейського Союзу ухвалювати рішення в цій сфері більшістю голосів. Зараз ця процедура передбачає одностайність. Це дало би можливість Франції та Німеччині нав’язати свою політику іншим членам ЄС шляхом їхнього переголосування. Якби ця неофіційна перевага виявилася закріпленою в офіційній процедурі голосування більшістю, менші країни-члени автоматично опинилися б на маргінесах.
Політика Німеччини (і меншою мірою Франції) за три останні десятиліття була спрямована на те, щоб Берлін відігравав роль головного контрагента Росії в Європейському Союзі, а також посередника між Росією та країнами Центральної та Східної Європи з метою досягнення політичної та економічної переваги в регіоні, навіть коштом життєвих інтересів безпеки своїх союзників.
Чи створення європейських збройних сил в ЄС, де домінують проросійські (з точки зору Центральної Європи) держави, сприятиме зростанню їхньої безпеки?
Стратегічна автономія — багатозначний термін
Дискусія про європейську стратегічну автономію ведеться на багатьох рівнях і в різних напрямках. Може скластися враження, що це поняття настільки розмите, що в нього можна вписати будь-який проєкт. Як наслідок, політики, дипломати та експерти, вживаючи цей термін, говорять про різні речі. Чи можна знайти в цій дискусії таку інтерпретацію, яка б відповідала польським державним інтересам? Звичайно!
Ніхто в Європі, хто мислить раціонально, не повинен критикувати постулат підвищення обороноздатності європейських країн до рівня, який дозволив би провести незалежну військову операцію як протидію регіональним загрозам. Нині Європа без американців на це практично не здатна.
Військове втручання у Лівію 2012 року надовго стало уроком для європейських чиновників. Тоді європейські члени НАТО виступили за застосування сили, але швидко з’ясувалося, що цю військову операцію вони можуть тільки розпочати. У них не вистачало відповідних можливостей, щоб ефективно її провести та завершити без допомоги Америки.
Без американської підтримки в розвідці, відстеженні, виявленні та ліквідації цілей потенціал європейських армій менший, ніж здається.
Переважна більшість збройних сил європейських країн побудована на концепції, що їх використання буде пов’язане з виконанням союзницької місії колективної оборони за участю США.
Важливо усвідомлювати, що в разі заблокування оборонного потенціалу США у Тихому океані європейський театр воєнних дій був би позбавлений ключових можливостей.
Тому чітко визначений розвиток можливостей, який дозволяє країнам східного флангу вести автономнішу оборонну діяльність, повинен мати підтримку всього ЄС. Але варто також усвідомлювати, що розвиток європейської оборонної автономії є також предметом жорсткої конкуренції за контракти та перспективи розвитку оборонної промисловості.
Розмірковування про стратегічну автономію саме в категоріях конкуренції властиві Франції, де багато високопосадовців мріють про великий європейський ринок озброєнь, організований довкола потреб французької промисловості. Саме таке розуміння цього поняття породжує протидію, позаяк національна оборонна промисловість є також інструментом економічної політики, яка, зокрема, генерує робочі місця та інновації.
Оборонна промисловість завжди тісно переплетена з суверенною політикою країни. Це пояснюється тим, що її основними споживачами є збройні сили національних держав. Якщо до цього додати контекст держобмежень на експорт зброї, стає зрозуміло, що тут також з’являється елемент зовнішньої політики. Договори на постачання зброї, які держави укладають між собою, — одна з найдавніших складових міжнародних відносин. Жоден уряд не хоче відмовлятися від таких повноважень.
Тут можна сформулювати кілька рекомендацій для Польщі.
Боротьба за збереження наявного ладу
Польща є одним із найбільших бенефіціарів міжнародної системи, сформованої після закінчення Холодної війни.
Природною стратегічною ціллю польської політики є максимальне продовження умов, які протягом останніх 30 років мали такий позитивний вплив на нашу безпеку та процвітання.
Польща й надалі матиме оптимальні умови для розвитку, якщо ми на міжнародній арені боротимемося за збереження чинного порядку, згідно з яким НАТО й надалі забезпечуватиме надійне стримування за допомогою всіх доступних інструментів, а ЄС зможе проєктувати європейську єдність навіть попри політичні та ідеологічні розбіжності між демократично обраними чиновниками від країн-членів, і США залишаться найвпливовішою неєвропейською державою в Європі.
Протидіяти домінуванню
Домінування Франції та Німеччини в процесі європейської інтеграції — явище, що суперечить інтересам країн Тримор’я, тому вони повинні співпрацювати з метою подолання асиметрії (що формується), яка в довгостроковій перспективі загрожуватиме всьому процесу інтеграції. Природно, що Польща як країна, без якої жодна ініціатива, адресована регіону, не матиме перспектив, буде приречена проводити активну політику мобілізації країн Європейського Союзу та НАТО, розташованих між Балтійським, Чорним та Адріатичним морями, а також України, Молдови та Грузії для спільного захисту інтересів на Заході.
Зокрема, саме з цієї причини польським інтересам відповідає така модель ухвалення рішень в Європейському Союзі, в якій перевага Німеччини та Франції обмежена принципом одностайності. Це призводить до виснажливих і тривалих переговорів, але водночас запобігає виникненню ситуації, коли менші європейські країни виявилися б позбавленими можливості вести власну зовнішню політику.
Максимальне використання членства в НАТО та ЄС
В інтересах Польщі як флангової держави НАТО (а отже, найбільшою мірою залежної від американських можливостей стримування й захисту ЄС) брати участь у розвитку європейських можливостей — не альтернативних до американських, а повністю із ними сумісних.
Чи можливе ще тісніше співробітництво між НАТО та ЄС з метою збільшення оборонного потенціалу Європи? Держави часто проводять різну політику в обох структурах, оскільки вони є інструментами, що служать різним цілям їхньої політики. Членство в міжнародних організаціях для кожної країни є лише політичним інструментом, а не самоціллю. Там, де цей інструмент найкраще відповідає конкретним політичним прагненням держави, його використовують для визначення напрямку політики. Про це також повинно пам’ятати польське керівництво під час проєктування зовнішньої політики Польщі на найближчі складні роки.
Тісніша співпраця між НАТО та Європейським Союзом можлива (і в деяких галузях дуже бажана), проте реалізувати її буде доволі непросто.
Однією з необхідних сфер співпраці є розвиток автодорожньої та залізничної інфраструктури в країнах східного флангу, яка має передбачити подвійне використання (dual use) — як для цивільних, так і для військових цілей. Наприклад, нові мости, які зводяться в Європі, повинні відповідати технічним вимогам, які передбачають пересування ними важкої військової техніки — незважаючи на те, що для цього необхідно збільшити об’єм інвестованих у них коштів. Ще одним прикладом є фінансування наукових досліджень та введення інновацій військового призначення. Такі проєкти не повинні викликати суттєвих розбіжностей ані в ЄС, ані в НАТО.
Забезпечення регіональної обороноздатності
Найбільш несприятливим і небезпечним для Польщі був би сценарій, за якого конфлікт у регіоні Тихого океану відвернув би увагу Америки від європейських справ і позбавив би Старий континент критично важливих для оборони Європи американських сил. Російська влада своєю чергою могла би сприйняти таку ситуацію як можливість знищити НАТО і запровадити нову європейську систему безпеки — таку, в якій Центральна Європа була б визнана територією з обмеженим суверенітетом. Реалізувати таку мету Росії було би простіше у ситуації, коли б у Європі настав параліч із ухваленням рішень, Німеччина б визнала переговори з Росією раціональним способом вирішення кризи, а союзникам, які зазнали нападу, відмовили б надавати політичну підтримку та військову допомогу.
Польська політика повинна бути спрямована на запобігання реалізації цього найбільш несприятливого для нас сценарію. У співпраці з іншими союзниками зі східного флангу НАТО, а також із Туреччиною — країною, що перебуває у схожій ситуації та має набагато нижчий соціальний поріг застосування збройних сил ніж, наприклад, Німеччина, — ми повинні прагнути досягти можливості автономного стримування на рівні обмеженої війни, а також формувати загрозу неконтрольованої ескалації можливої кризи, настільки серйозної, щоб потенційному агресору довелося рахуватися з величезною ціною агресії проти Польщі.
Пріоритетом для Польщі має бути розширення сухопутних військ та авіації, які забезпечують надійне стримування суперника. Адже за допомогою морських операцій Росія не зможе отримати необхідний козир для переговорів із Францією та Німеччиною. Переговори повинні точитися довкола їхніх політичних поступок за допомогою обмеженої війни, яка призведе до окупації території Польщі.
***
Метою польської зовнішньої та оборонної політики мусить бути протидія найгіршому сценарію — нав’язуванню Росією нової системи безпеки в Європі. Слід використовувати всі наявні інструменти, особливо позицію в регіоні Центральної і Східної Європи. Для цього необхідна політична активність, а іноді й вихід за межі зони комфорту, до якої польські політичні еліти звикли за останні 30 років надзвичайно сприятливої міжнародної кон’юнктури.
Переклала Марія Шагурі
